Trong bối cảnh đẩy mạnh xã hội hóa việc cung cấp các dịch vụ công, hình thức ký kết hợp đồng liên doanh, liên kết giữa nhà đầu tư tư nhân và các đơn vị sự nghiệp công lập (“ĐVSNCL”) đang trở thành một xu hướng tất yếu. Sự kết hợp này mang lại lợi ích kép: khu vực công tận dụng được nguồn vốn và kỹ năng quản trị từ tư nhân, trong khi khu vực tư nhân tiếp cận được cơ sở hạ tầng và uy tín sẵn có của nhà nước. Tuy nhiên, khác với các giao dịch thương mại thông thường giữa các doanh nghiệp độc lập, việc hợp tác với một tổ chức thuộc khối nhà nước đòi hỏi nhà đầu tư phải hiểu rõ và tuân thủ hệ thống quy định pháp luật liên quan đến hoạt động của ĐVSNCL, đặc biệt là pháp luật về quản lý tài sản công và cơ chế tự chủ tài chính.

Bài viết này tập trung phân tích các vấn đề pháp lý trọng yếu mà nhà đầu tư cần lưu ý khi hợp tác kinh doanh với ĐVSNCL thông qua hình thức liên doanh, liên kết, từ đó giúp nhà đầu tư có cái nhìn tổng thể về quy trình pháp lý của giao dịch, từ giai đoạn xác định điều kiện tham gia hợp tác và hoàn tất các thủ tục phê duyệt cần thiết đến việc cấu trúc, ký kết và triển khai việc liên doanh, liên kết trên thực tế. Trên cơ sở đó, quy trình pháp lý tổng quát để liên doanh, liên kết với ĐVSNCL có thể được khái quát như sau:

1. Các hình thức sử dụng tài sản công để liên doanh, liên kết của ĐVSNCL

Theo quy định của pháp luật hiện hành, ĐVSNCL được sử dụng tài sản công để liên doanh, liên kết theo các hình thức sau đây:[1]

• Liên doanh, liên kết không thành lập pháp nhân mới, các bên sử dụng tài sản của mình để thực hiện liên doanh, liên kết và tự quản lý, sử dụng tài sản của mình, tự bảo đảm các chi phí phát sinh trong quá trình hoạt động và được chia kết quả từ hoạt động liên doanh, liên kết theo hợp đồng;
• Liên doanh, liên kết không thành lập pháp nhân mới, các bên tham gia liên doanh, liên kết cùng góp tài sản hoặc góp vốn để đầu tư xây dựng, mua sắm tài sản sử dụng cho mục đích liên doanh, liên kết; các tài sản này được các bên tham gia liên doanh, liên kết cùng kiểm soát việc quản lý, sử dụng;
• Liên doanh, liên kết hình thành pháp nhân mới, các bên tham gia liên doanh, liên kết cùng góp tài sản hoặc góp vốn để đầu tư xây dựng, mua sắm tài sản sử dụng cho mục đích liên doanh, liên kết; pháp nhân mới có trách nhiệm quản lý, sử dụng tài sản theo quy định của pháp luật và hợp đồng liên doanh, liên kết.

Theo đó, việc lựa chọn hình thức liên doanh, liên kết sẽ quyết định cơ chế quản lý tài sản, phân bổ chi phí, kiểm soát hoạt động và phân chia kết quả kinh doanh giữa các bên trong hợp đồng liên doanh, liên kết.

2. Quyền tham gia liên doanh, liên kết của ĐVSNCL

Căn cứ theo Điều 25.1 Nghị định số 60/2021/NĐ-CP của Chính phủ quy định cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập ngày 21/06/2021 (“Nghị Định 60”), ĐVSNCL được quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm liên doanh, liên kết với các tổ chức, cá nhân để hoạt động dịch vụ đáp ứng nhu cầu của xã hội. Tuy nhiên, tuỳ thuộc vào mức độ tự chủ tài chính của ĐVSNCL mà quy trình thực hiện hoạt động liên doanh, liên kết sẽ có những điểm khác nhau nhất định. Theo đó, căn cứ theo Điều 9 Nghị Định 60, căn cứ vào mức độ tự chủ, ĐVSNCL được chia làm 4 nhóm, được tóm tắt như sau:

• Nhóm 1: Tự đáp ứng được bằng hoặc lớn hơn 100% kinh phí chi thường xuyên, đồng thời mức tự bảo đảm chi đầu tư ít nhất phải bằng mức trích khấu hao tài sản cố định;
• Nhóm 2: Tự đáp ứng được bằng hoặc lớn hơn 100% kinh phí chi thường xuyên, nhưng chưa tự bảo đảm được chi đầu tư từ các nguồn quỹ, nguồn thu được để lại hợp pháp;
• Nhóm 3: Có nguồn thu nhưng mức tự đáp ứng kinh phí chi thường xuyên chỉ đạt từ 10% đến dưới 100% (theo giá dịch vụ chưa tính đủ chi phí); và
• Nhóm 4: Đơn vị do Nhà nước bảo đảm chi thường xuyên (Mức tự chủ thấp nhất).

Việc phân loại nêu trên có ý nghĩa quan trọng bởi nó phản ánh mức độ phụ thuộc của đơn vị vào ngân sách nhà nước, khả năng tạo lập và sử dụng nguồn thu, cũng như phạm vi chủ động trong một số quyết định tài chính và chi tiêu của ĐVSNCL. Đối với các đơn vị có mức độ tự chủ cao, nguồn thu và khả năng tự cân đối tài chính nhìn chung có sự chủ động hơn trong việc tổ chức hoạt động và thực hiện các nghĩa vụ tài chính của giao dịch. Trong khi đó, đối với ĐVSNCL có mức độ tự chủ thấp, đặc biệt là Nhóm 4, pháp luật có những quy định hạn chế hơn trong việc xác định nguồn lực mà đơn vị được phép đưa vào hoạt động liên doanh, liên kết, cơ chế ghi nhận các khoản thu và chi phí phát sinh từ hoạt động hợp tác, cũng như cách thức quản lý và sử dụng phần kết quả tài chính mà ĐVSNCL được hưởng.

Từ góc độ nhà đầu tư, việc xác định nhóm tự chủ tài chính của ĐVSNCL là một trong những nội dung cần được xem xét trước khi tham gia quy trình lựa chọn đối tác liên doanh, liên kết như được nêu tại Mục 5, qua đó đánh giá tính khả thi và hiệu quả của phương án hợp tác, phạm vi nguồn lực mà ĐVSNCL có thể huy động và cơ chế tài chính, phân chia kết quả áp dụng cho hợp đồng liên doanh, liên kết.

3. Điều kiện, thủ tục sử dụng tài sản công để thực hiện hoạt động liên doanh, liên kết đối với ĐVSNCL

Đối với việc sử dụng tài sản do ĐVSNCL quản lý để thực hiện hoạt động liên doanh, liên kết, cần xác định rõ các nguồn lực dự kiến được đưa vào hoạt động liên doanh, liên kết. Trên thực tế, phần đóng góp của ĐVSNCL có thể bao gồm quyền khai thác mặt bằng, cơ sở hoạt động sự nghiệp, máy móc, trang thiết bị, hệ thống công nghệ thông tin, tài sản trí tuệ, thương hiệu hoặc các tài sản khác do đơn vị quản lý. Trong lĩnh vực y tế, các nguồn lực này có thể là khu vực khám chữa bệnh, phòng chức năng, máy móc và thiết bị y tế, hệ thống hạ tầng kỹ thuật hoặc các tài sản phục vụ trực tiếp cho hoạt động chuyên môn. Khi các nguồn lực đó là tài sản công và được đưa vào hoạt động hợp tác kinh doanh, giao dịch phải được xem xét dưới chế độ pháp lý về sử dụng tài sản công vào mục đích liên doanh, liên kết.

Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017 đặt ra một loạt yêu cầu đối với việc sử dụng tài sản công vào mục đích kinh doanh, cho thuê, liên doanh, liên kết. Về nguyên tắc, việc sử dụng tài sản phải không làm ảnh hưởng đến việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ do Nhà nước giao; không làm mất quyền sở hữu đối với tài sản công; bảo đảm bảo toàn và phát triển tài sản, vốn Nhà nước giao; sử dụng tài sản đúng mục đích, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của đơn vị; phát huy công suất và hiệu quả sử dụng; thực hiện đầy đủ nghĩa vụ tài chính và tuân thủ cơ chế thị trường cùng các quy định pháp luật có liên quan[2].

Trên cơ sở đó, pháp luật quy định rõ rằng khi sử dụng tài sản công vào mục đích liên doanh, liên kết, ĐVSNCL phải xây dựng Đề án sử dụng tài sản công vào mục đích liên doanh, liên kết và trình cơ quan, người có thẩm quyền phê duyệt theo pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công. Trường hợp đơn vị có Hội đồng quản lý, Hội đồng trường hoặc Hội đồng Đại học, đơn vị phải báo cáo Hội đồng thông qua đề án trước khi trình cấp có thẩm quyền phê duyệt[3]. Trên thực tế, việc xác định thẩm quyền phê duyệt không chỉ căn cứ vào các quy định pháp luật chung mà còn cần rà soát các văn bản phân cấp, phân quyền và giao quyền tự chủ có liên quan của cơ quan có thẩm quyền, chẳng hạn quyết định của UBND hoặc HĐND cấp tỉnh. Nội dung lựa chọn đối tác của ĐVSNCL và hợp đồng liên doanh, liên kết được ký kết sau đó phải phù hợp với Đề án và các chấp thuận có liên quan.

Từ góc độ nhà đầu tư, trước khi tham gia quy trình lựa chọn đối tác như nêu tại Mục 5, cần rà soát kỹ Đề án, quyết định phê duyệt và các thông tin công khai về phương án liên doanh, liên kết để đánh giá phạm vi tài sản dự kiến sử dụng, cơ sở pháp lý của phương án và tính khả thi của mô hình hợp tác. Sau khi được lựa chọn làm đối tác, nhà đầu tư cần bảo đảm hợp đồng liên doanh, liên kết được đàm phán và ký kết trên cơ sở phù hợp với Đề án, kết quả lựa chọn đối tác và các chấp thuận có liên quan.

4. Xác định giá trị phần vốn góp của ĐVSNCL trong hợp đồng liên doanh, liên kết

Sau khi Đề án sử dụng tài sản công vào mục đích liên doanh, liên kết được phê duyệt, ĐVSNCL có trách nhiệm quyết định cụ thể việc sử dụng tài sản công để liên doanh, liên kết và thành lập Hội đồng thẩm định giá theo quy định của pháp luật về giá hoặc thuê doanh nghiệp thẩm định giá để thẩm định giá làm cơ sở quyết định giá trị tài sản công sử dụng vào liên doanh, liên kết[4]. Đối với từng loại tài sản được tính thành vốn góp thực hiện hợp đồng liên doanh, liên kết, việc xác định giá trị tài sản phải bảo đảm các nguyên tắc sau đây[5]:

• Tài sản là quyền sử dụng đất: Xác định theo giá thị trường tại thời điểm góp vốn;
• Tài sản gắn liền với đất: Xác định phù hợp với giá trị thực tế còn lại theo kết quả đánh giá lại tại thời điểm góp vốn;
• Tài sản là thương hiệu của ĐVSNCL: Được thực hiện theo tiêu chuẩn thẩm định giá Việt Nam;
• Các tài sản góp vốn còn lại: xác định phù hợp với giá thị trường tại thời điểm liên doanh, liên kết của tài sản cùng loại hoặc tài sản có cùng tiêu chuẩn kỹ thuật, chất lượng, xuất xứ.

Ngoài ra, việc góp vốn trong trường hợp này còn phải tuân thủ pháp luật chuyên ngành về đất đai, sở hữu trí tuệ, doanh nghiệp,…[6]

5. Điều kiện đối với nhà đầu tư tham gia hợp đồng liên doanh, liên kết với ĐVSNCL

Cần lưu ý rằng, nhà đầu tư không đương nhiên được lựa chọn làm đối tác chỉ trên cơ sở nhu cầu hợp tác của các bên, mà phải tham gia quy trình lựa chọn đối tác theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công. Theo đó, sau khi có quyết định của cơ quan, người có thẩm quyền về việc sử dụng tài sản công vào mục đích liên doanh, liên kết, ĐVSNCL thông báo công khai về việc lựa chọn đối tác liên doanh, liên kết trên Trang thông tin của đơn vị (nếu có), Cổng thông tin điện tử của bộ, cơ quan trung ương, địa phương, Trang thông tin điện tử về tài sản công của Bộ Tài chính[7]. Thông báo công khai về việc lựa chọn đối tác gồm các nội dung chủ yếu sau:

• Thông tin của đơn vị có tài sản liên doanh, liên kết;
• Tài sản dự kiến liên doanh, liên kết;
• Phương án liên doanh, liên kết;
• Tiêu chí lựa chọn đối tác để thực hiện liên doanh, liên kết;
• Thời gian, địa điểm nộp hồ sơ đăng ký.

Trên cơ sở thông báo công khai, nhà đầu tư có nhu cầu tham gia liên doanh, liên kết phải nộp hồ sơ đăng ký tham gia liên doanh, liên kết cho ĐVSNCL để ĐVSNCL tiến hành việc lựa chọn đối tác. Khi đó, ĐVSNCL sẽ chịu trách nhiệm về lựa chọn của mình[8]. Trường hợp nhà đầu tư sử dụng tài sản của mình để góp vốn liên doanh, liên kết với ĐVSNCL thì nhà đầu tư có trách nhiệm thuê doanh nghiệp thẩm định giá để xác định giá trị tài sản đó trước khi nộp hồ sơ đăng ký tham gia liên doanh, liên kết[9]. Nhà đầu tư sẽ phải đáp ứng các tiêu chí lựa chọn đối tác, bao gồm năng lực, kinh nghiệm, hiệu quả của phương án tài chính, cơ sở vật chất thực hiện liên doanh, liên kết, phương án xử lý tài sản và các tiêu chí khác phù hợp với mục đích liên doanh, liên kết, chức năng, nhiệm vụ của ĐVSNCL để được lựa chọn[10].

6. Một số lưu ý khác khi liên doanh, liên kết với ĐVSNCL

Ngoài những vấn đề được đề cập ở các mục trên, nhà đầu tư tư nhân khi tham gia liên doanh, liên kết với ĐVSNCL cần phải lưu ý thêm các vấn đề sau đây:

• Hợp đồng liên doanh, liên kết phải phản ánh đúng Đề án sử dụng tài sản công vào mục đích liên doanh, liên kết đã được phê duyệt

Hợp đồng liên doanh, liên kết cần ghi nhận rõ ràng phạm vi hoạt động hợp tác, tài sản và nguồn lực mỗi bên cung cấp, giá trị và phương pháp xác định phần đóng góp, mục đích và giới hạn sử dụng tài sản công, thời hạn hợp tác, cơ chế quản trị, và nguyên tắc phân chia kết quả tài chính phản ánh đúng nội dung Đề án sử dụng tài sản công vào mục đích liên doanh, liên kết đã được phê duyệt.

Đối với các nội dung trọng yếu đã là cơ sở của việc phê duyệt Đề án, hợp đồng liên doanh, liên kết không nên trao cho các bên một quyền sửa đổi quá rộng mà không gắn với cơ chế kiểm tra và hoàn tất các chấp thuận cần thiết. Đặc biệt, việc thay đổi tài sản đưa vào hợp tác, phạm vi khai thác, mục đích sử dụng, thời hạn hoặc cơ chế kinh tế trọng yếu phải được xem xét về yêu cầu phê duyệt trước khi có hiệu lực.

• Cần lưu ý các trách nhiệm pháp lý chuyên ngành

Đối với hoạt động liên doanh, liên kết trong các lĩnh vực đặc thù, các bên cần rà soát kỹ quy định pháp luật chuyên ngành để bảo đảm mô hình hợp tác đáp ứng đầy đủ các điều kiện hoạt động và xác định trách nhiệm pháp lý của từng chủ thể. Chẳng hạn, trong lĩnh vực khám bệnh, chữa bệnh, mỗi cơ sở khám bệnh, chữa bệnh phải có giấy phép hoạt động và chỉ được hoạt động trong phạm vi chuyên môn được cấp phép. Do đó, trong trường hợp nhà đầu tư tư nhân liên doanh, liên kết với bệnh viện công lập, nếu hoạt động hợp tác được triển khai ngay tại bệnh viện công hiện hữu, các bên cần đánh giá liệu việc bổ sung dịch vụ, quy mô, nhân sự hoặc phạm vi chuyên môn có làm phát sinh thủ tục điều chỉnh giấy phép hoạt động hay không; trường hợp triển khai tại một cơ sở hoặc địa điểm khác, cần xem xét thủ tục xin cấp giấy phép hoạt động riêng cho cơ sở đó. Đồng thời, hợp đồng liên doanh, liên kết cũng cần xác định rõ bên nào chịu trách nhiệm thực hiện thủ tục cấp mới hoặc điều chỉnh giấy phép, bên nào đứng tên trên giấy phép hoạt động, cũng như trách nhiệm duy trì các điều kiện về cơ sở vật chất, trang thiết bị, nhân sự, giấy phép hành nghề và đăng ký hành nghề trong suốt thời hạn hợp tác.

• Cơ chế xử lý tài sản khi chấm dứt Hợp đồng liên doanh, liên kết

Từ góc độ nhà đầu tư, cơ chế xử lý tài sản khi kết thúc Hợp đồng liên doanh, liên kết là vấn đề cần được xem xét ngay từ giai đoạn cấu trúc phương án đầu tư, đặc biệt khi nhà đầu tư phải bỏ vốn để xây dựng, cải tạo hoặc hình thành tài sản phục vụ hoạt động hợp tác. Theo đó, đối với quyền sử dụng đất, nhà, công trình và các tài sản khác gắn liền với đất thuộc tài sản tham gia liên doanh, liên kết được hình thành thông qua hoạt động liên doanh, liên kết, khi hợp đồng kết thúc, kể cả trường hợp chấm dứt trước thời hạn, các tài sản này phải được chuyển giao không bồi hoàn cho ĐVSNCL quản lý, sử dụng[11].

Do đó, nhà đầu tư cần đặc biệt đánh giá khả năng thu hồi vốn và thời gian hoàn vốn đối với các khoản đầu tư gắn với đất, nhà hoặc công trình của ĐVSNCL. Đối với các tài sản khác, cơ chế xử lý phụ thuộc vào hình thức liên doanh, liên kết như đề cập tại Mục 1 và có thể bao gồm việc hoàn trả tài sản cho bên đã đưa vào hợp tác, phân chia tài sản hình thành theo giá trị hoặc tỷ lệ đóng góp, hoặc bán tài sản theo cơ chế định giá, đấu giá áp dụng[12]. Vì vậy, hợp đồng liên doanh, liên kết cần xác định rõ ngay từ đầu danh mục và nguồn gốc tài sản, quyền quản lý, sử dụng của từng bên, nguyên tắc phân chia hoặc chuyển giao khi chấm dứt, cũng như cơ chế xử lý trong trường hợp chấm dứt trước thời hạn để hạn chế rủi ro nhà đầu tư không thu hồi được phần vốn đã bỏ ra.

————-

[1] Điều 55.4 Nghị định số 186/2025/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật quản lý, sử dụng tài sản công ngày 01/07/2025 (“Nghị Định 186”).

[2] Điều 55.2 Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017.

[3] Điều 25.2 Nghị Định 60 và Điều 1.17 Nghị định số 111/2025/NĐ-CP của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị Định 60 ngày 22/05/2025.

[4] Điều 55.2 Nghị Định 186.

[5] Điều 58.3 Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017.

[6] Điều 58.3 Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017.

[7] Điều 55.2(c) và 55.3 Nghị Định 186.

[8] Điều 55.3(a) Nghị Định 186.

[9] Điều 55.3(b) Nghị Định 186.

[10] Điều 55.3 Nghị Định 186.

[11] Điều 55.6 Nghị Định 186.

[12] Điều 55.6 Nghị Định 186.

———- 

Quyền miễn trừ trách nhiệm: Bài viết này được chuẩn bị bởi Công ty Luật TNHH PTN (“PTN Legal”) chỉ nhằm mục đích cung cấp thông tin tham khảo cho người đọc. PTN Legal không cam kết hay đảm bảo về tính chính xác hay đầy đủ của các thông tin này. Nội dung của bài viết có thể được thay đổi, điều chỉnh, hoặc cập nhật mà không cần báo trước. PTN Legal không chịu trách nhiệm về bất kỳ lỗi hoặc thiếu sót nào trong bài viết này hoặc thiệt hại phát sinh từ việc sử dụng bài viết này trong bất kỳ trường hợp nào. Vui lòng truy cập website của PTN Legal để xem các bài viết trước đây của chúng tôi tại đây.

Nếu người đọc có nhu cầu được nhận bài viết của PTN Legal qua email, vui lòng đăng ký thông tin tại đây.

Bài viết được chuẩn bị bởi Thảo Vũ, Trợ lý Luật sư